Aναθεώρηση του ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τον τουρισµό: πορεία προς τη “νέα” χωροταξία

της Μαρίας Ζήφου, δημοσιεύτηκε στις Οικοτριβές 03/11/2013

Η αναθεώρηση του υφιστάµενου Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τον Τουρισµό (ΕΠΤ) που επιχειρείται τέσσερα και κάτι, µόλις, χρόνια από τη θεσµοθέτηση του ισχύοντος Πλαισίου αποτυπώνει τη ραγδαία υλοποίηση της νέας πολιτικής χωρικού σχεδιασµού που εδραιώνεται στη χώρα στη συγκυρία της κρίσης. Μία πολιτική που προσεγγίζει τη γη και το περιβάλλον ως προνοµιακό πεδίό εκπλήρωσης δηµοσιονοµικών στόχων και αποσκοπεί, σύµφωνα µε την πολιτική ηγεσία του ΥΠΕΚΑ στη «ριζική αλλαγή στον τρόπο που οργανώνουµε τον εθνικό χώρο».

Η αναγκαιότητα της αναθεώρησης

Η επιλογή του τουρισµού ως βασικού, αν όχι του βασικότερου, πυλώνα της οικονοµίας στη συγκυρία της κρίσης έχει «επενδυθεί» µε µεγάλες προσδοκίες για τη συνεισφορά του κλάδου στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών και στην επίτευξη θετικών ρυθµών ανάπτυξης και έχει οδηγήσει στον επανα-προσδιορισµό (για άλλη µία φορά) της προωθούµενης στρατηγικής τουριστικής ανάπτυξης στη χώρα. Κεντρικό στοιχείο της νέας αυτής στρατηγικής αποτελεί η µονοµερής στόχευσή της στη µεγέθυνση του κλάδου τόσο ως ποσοστό του ΑΕΠ (αύξηση της ακαθάριστης προστιθέµενης αξίας από 27 δις ευρώ το 2010 σε 50 το 2021) όσο και της απασχόλησης (αύξηση των θέσεων εργασίας σε 1.000.000 από 650,000).

Για την επίτευξη αυτού του στόχου, η νέα εθνική στρατηγική δίνει απόλυτη προτεραιότητα στην προσέλκυση άµεσων ξένων κυρίως, αλλά και ελληνικών επενδύσεων για τη δηµιουργία νέων και την αναβάθµιση «ποιοτικών υποδοµών» (συνεδριακά κέντρα, προβλήτες κρουαζιέρας, µαρίνες, λιµάνια, γκολφ, υδατοδρόµια κ.λπ.) καθώς και την ανάπτυξη µεγάλης κλίµακας µεικτών τουριστικών αναπτύξεων πολυτελείας και τουριστικής κατοικίας µε βασική επιδίωξη τη διαφοροποίηση και αναβάθµιση του τουριστικού προϊόντος της χώρας. Ενδεικτικά, σύµφωνα µε τη µελέτη «Ελλάδα 10 χρόνια µπροστά. Προσδιορίζοντας το νέο αναπτυξιακό µοντέλο και στρατηγική της Ελλάδας», που εκπονήθηκε από την εταιρεία McKinsey and Company το 2012, το νέο τουριστικό µοντέλο της χώρας εκτιµάται ότι περιλαµβάνει, δυνητικά, την κατασκευή 30-35 νέων µαρινών και 25 νέων Σύνθετων Τουριστικών Καταλυµµάτων (integrated resorts) συνολικής επιφάνειας περίπου 4,5 εκατ. τ.µ. Όπως αναφέρεται στο σχετικό στρατηγικό σχέδιο, η υλοποίηση του «νεο-αποικιακού» αυτού µοντέλου τουριστικής ανάπτυξης – το οποίο είναι συνυφασµένο µε κτηµατοµεσιτικές δραστηριότητες µεγάλων πολυεθνικών οµίλων, επισφαλείς θέσεις εργασίας και την περιορισµένη διάχυση της δυναµικής του τουριστικού ρεύµατος στις τοπικές οικονοµίες – συναρτάται άµεσα µε την ενίσχυση της επιχειρηµατικότητας, συνθήκη που απαιτεί, σύµφωνα µε την παραπάνω µελέτη και τις µνηµονιακές υποχρεώσεις της χώρας, την άρση των περιορισµών που δυσκολεύουν τις επενδύσεις.

Στο ευρύτερο αυτό πλαίσιο, τη συνθήκη αυτή καλείται να ικανοποιήσει η επικείµενη αναθεώρηση του υφιστάµενου ΕΠΤ στο οποίο, θα πρέπει να θυµήσουµε ότι είχε ασκηθεί έντονη κριτική για τις αντιπεριβαλλοντικές και αναπτυξιακές του επιλογές. Έτσι, και σε αντίθεση µε το Πρώτο Άρθρο του σχεδίου ΚΥΑ που προτάσσει ότι η επιχειρούµενη αναθεώρηση αποσκοπεί στην ενίσχυση της περιβαλλοντικής κατεύθυνσης του ισχύοντος πλαισίου, η τροποποίηση αυτή επιβλήθηκε από την ανάγκη για την εκ των υστέρων νοµιµοποίηση και ενσωµάτωση στο νέο ΕΠΤ των (αποσπασµατικών) ρυθµίσεων που καθορίζει ο νέος τουριστικός νόµος (ν. 4179/13) για τη χωρική ανάπτυξη και οργάνωση του τουρισµού, στο πνεύµα της διαµόρφωσης ενός «φιλικού» πλαισίου υλοποίησης τουριστικών επενδύσεων. Η νοµοθετική αυτή «πρωτοβουλία» του υπ. Τουρισµού φαίνεται να επαναπροσδιορίζει τη σχέση του τοµεακού µε το χωρικό σχεδιασµό µε σηµαντικές προεκτάσεις για τη δυνατότητα ενσωµάτωσης της χωρικής διάστασης στην αναπτυξιακή διαδικασία. Μια πολιτική επιλογή που µαζί µε την αποµείωση του ρόλου του χωρικού σχεδιασµού περιόρισε άµεσα και τις αρµοδιότητες του ΥΠΕΚΑ.

Το νέο χωρικό πρότυπο

Σε αυτό το ευρύτερο πλαίσιο, το παρόν σχέδιο ΚΥΑ που αποτελεί την τέταρτη εκδοχή αναθεώρησης του υφιστάµενου ΕΠΤ εισάγει τις παρακάτω βασικές αλλαγές σε σχέση µε το ισχύον πρότυπο χωρικής οργάνωσης και ανάπτυξης του τουρισµού:

–  µη διαφοροποίηση των κατευθύνσεων χωρικής οργάνωσης ανά κατηγορία χώρου που απορρέει από την πρόβλεψη για τη, χωρίς περιορισµούς και προϋποθέσεις, χωροθέτηση ΣΚΤ και οργανωµένων υποδοχέων σε όλες τις κατηγορίες περιοχών ανεξάρτητα από τις περιβαλλοντικές, αναπτυξιακές και γεωµορφολογικές τους ιδιαιτερότητες – µε µικρή διαφοροποίηση µόνο ως προς τον επιτρεπόµενο ΣΔ.

–  διεύρυνση των περιοχών στις οποίες προβλέπεται η δυνατότητα ανάπτυξης της νέας αυτής µορφής οργανωµένου τουρισµού ‘υψηλών προδιαγραφών’ στις οποίες περιλαµβάνονται νησίδες, πρόσθετες περιοχές του ορεινού χώρου, εγκαταλελειµµένοι οικισµοί, δάση και δασικές εκτάσεις καθώς και οι τουριστικά αναπτυγµένες περιοχές οι οποίες, σε αντίθεση µε το υφιστάµενο ΕΠΤ, εντάσσονται πλέον σε µια ενιαία κατηγορία µε τις αναπτυσσόµενες

–  διεύρυνση των προβλεπόµενων ειδικών – εναλλακτικών µορφών τουρισµού

–  αύξηση των αρτιοτήτων για ξενοδοχειακά καταλύµµατα σε εκτός σχεδίου περιοχές

–  προώθηση οργανωµένων υποδοχέων και ενσωµάτωση στο ΕΠΤ των διαφόρων καθεστώτων που προβλέπονται σε διαφορετικά νοµοθετήµατα, συµπεριλαµβανοµένων και αυτών που αφορούν στην ανάπτυξη της δηµόσιας ακίνητης περιουσίας (ΕΣΧΑΔΑ) και τις στρατηγικές επενδύσεις (ΕΣΧΑΣΕ)

–  συνάρτηση δυνατότητας ανάπτυξης τουριστικών δραστηριοτήτων σε περιοχές του δικτύου Νατούρα 2000 που δεν έχουν θεσµοθετηµένο καθεστώς προστασίας / διατήρησης µε τη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης

Αναµφισβήτητα, και χωρίς να παραβλέπονται άλλες, θετικές, κατευθύνσεις του σχεδίου ΚΥΑ – όπως η ενίσχυση της επανάχρησης κελυφών, η δυνατότητα προσδιορισµού Περιοχών Ενεργητικής Παρέµβασης και Ανάπλασης, η βελτίωση περιβαλλοντικής απόδοσης καταλυµµάτων κ.λπ. – οι αλλαγές αυτές οδηγούν στη χωρική διεύρυνση της προσφοράς τουριστικών προϊόντων και υπηρεσιών που συνδέεται µε τη δυνατότητα χωροθέτησης όλων των µορφών τουρισµού σε όλες τις περιοχές της χώρας. Η υλοποίηση αυτής της πολιτικής εκτιµάται ότι θα επιβαρύνει τις, ήδη βεβαρυµένες, κορεσµένες τουριστικά περιοχές, τον παράκτιο χώρο και ειδικότερα τον αιγιαλό και παραλία, και τις περιοχές προστασίας, που προβλέπεται να αποτελέσουν τους πόλους έλξης τουριστικών δραστηριοτήτων υψηλής έντασης, ασκώντας έτσι, µεγαλύτερες πιέσεις σε φυσικούς πόρους, βασικές υποδοµές, κ.λπ. Επιπρόσθετα, η µη εξειδίκευση ή/και ποσοτικοποίηση της τουριστικής προσφοράς ανάλογα µε τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των περιοχών αποδυναµώνει την προοπτική δηµιουργίας επιθυµητών συνεργειών και συµπληρωµατικοτήτων σε επίπεδο χώρας που είναι αναγκαίες για την άµβλυνση των υφιστάµενων πολώσεων µεταξύ αναπτυγµένων και «υπο-ανάπτυκτων» τουριστικά περιοχών.

Επίσης, η χωρίς όρους ενσωµάτωση των υφιστάµενων καθεστώτων οργανωµένων υποδοχέων, που προωθείται γενικότερα την τελευταία περίοδο στη βάση επίτευξης του διαχρονικού στόχου ελέγχου της εκτός σχεδίου δόµησης, φαίνεται να λειτουργεί αποκλειστικά και µόνο υπέρ της διευκόλυνσης της χωροθέτησης µεγάλων τουριστικών δηµόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων, διασφάλισης της βιωσιµότητας τους και µαζικής ανάπτυξης τουριστικής κατοικίας µε προνοµιακούς όρους δόµησης. Επιπρόσθετα, οι χαµηλοί ΣΔ που προβλέπονται για τις µη αναπτυγµένες περιοχές του αγροτικού χώρου και τις περιοχές του δικτύου Νατούρα 2000, εκτιµάται ότι θα έχουν ως αποτέλεσµα την υπερκατανάλωση εδάφους και την περαιτέρω απαξίωση της γεωργικής γης.

Τέλος, θα πρέπει να επισηµανθεί η αδυναµία ένταξης των περιοχών προστασίας σε µια ευρύτερη χωρική λογική που θα αναδεικνύει τη διατήρηση του προστατευτέου αντικειµένου και του χαρακτήρα τους ως συστατικό στοιχείο του προσφερόµενου τουριστικού προϊόντος της χώρας. Σε αντίθεση, η ανάπτυξη αυτών των περιοχών συνδέεται αποκλειστικά µε τη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης που µόνο προσχηµατικά λειτουργεί µέχρι σήµερα στη χώρα (δηλ. ως διαδικασία νοµιµοποίησης της προκρινόµενης λύσης χωρίς ουσιαστική εκτίµηση σωρευτικών και άλλων επιπτώσεων) και αναµένεται να γίνει ακόµη πιο ‘ευέλικτη’ µε την ένταξη της σε διαδικασίες fast track που εποπτεύουν τοµεακά υπουργεία.

Αντί συµπερασµάτων…

Ο νοµιµοποιητικός ρόλος που αποδίδεται στον χωρικό σχεδιασµό στην τρέχουσα πολιτικό-οικονοµική συγκυρία, είναι πρόδηλος από τον σαφή προσανατολισµό του σχεδίου ΚΥΑ στην άκριτη αποδοχή των επιλογών και επιταγών της αγοράς, δηλ. των πολυεθνικών και κερδοσκοπικών οµίλων που δραστηριοποιούνται στην αγορά τουριστικών ακινήτων. Η πολιτική αυτή επιλογή αποδυναµώνει τη δυνατότητα διαµόρφωσης ενός πλαισίου που δηµιουργεί βιώσιµες προοπτικές για την αειφόρο ανάπτυξη του τουρισµού ακόµη και µε την εκ των υστέρων εφαρµογή των προβλεπόµενων από το σχέδιο ΚΥΑ συστηµάτων «παρακολούθησης». Προοπτικές που απαιτούν την προσέγγιση καίριων ζητηµάτων όπως η βιώσιµη χρήση φυσικών πόρων, η εκτεταµένη διάβρωση των ελληνικών ακτών, η οικτρή ανεπάρκεια των τεχνικών υποδοµών, η προβλεπόµενη ερηµοποίηση σηµαντικών τουριστικών προορισµών της χώρας. Προοπτικές που για τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας του ελληνικού τουριστικού προϊόντος ενισχύουν τα συγκριτικά πλεονεκτήµατα της χώρας, περιβάλλον / πολιτισµός, αντί να αναπαράγουν ένα τουριστικό µοντέλο που εγκαταλείπουν άλλες χώρες.