Απορρύθμιση του χώρου και ο σχεδιασμός που της ταιριάζει

των Φερενίκη Βαταβάλη και Μαρία Καλατζοπούλου, δημοσιεύτηκε στις Οικοτριβές 27/01/2013

Μετά από δυόμιση χρόνια μνημονιακής πολιτικής είναι φανερό ότι ο χώρος προσλαμβάνει κεντρική θέση σε όλες σχεδόν τις διαστάσεις των κοινωνικο-οικονομικών αναδιαρθρώσεων στη χώρα. Δημόσια και ιδιωτική ακίνητη περιουσία, ακόμα και σε προστατευόμενες περιοχές, συνιστούν αδιακρίτως αντικείμενα προς εκμετάλλευση άνευ όρων, μέσα από διαδικασίες εντεινόμενης κερδοσκοπίας. Αντίστοιχα, κεντρική θέση έχει ο χώρος και στη ρητορική για την υπέρβαση της κρίσης: ως πηγή άντλησης εσόδων για την αποπληρωμή του χρέους και ως ένας από τους βασικότερους αναπτυξιακούς συντελεστές για την ενεργοποίηση του real estate και του κατασκευαστικού τομέα.

Υποβαθμίζεται ωστόσο σκόπιμα το γεγονός ότι η ίδια η κρίση είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με τις διαδικασίες παραγωγής χώρου που ακολουθήθηκαν τις τελευταίες δεκαετίες σε τοπικό και παγκόσμιο επίπεδο. Η κωδικοποίηση αυτής της προσέγγισης αντανακλάται σε μια σειρά πρόσφατων θεσμικών αλλαγών με βασικό άξονα την απορρύθμιση του χώρου και με επιστέγασμα αυτή καθαυτή την απόπειρα μεταρρύθμισης του συστήματος χωρικού σχεδιασμού.

Νέο θεσμικό πλαίσιο στο βωμό των ύψιστων εθνικών στόχων

Οι αλλαγές που προωθούνται τελευταία στην πολιτική για το χώρο δεν εμφανίστηκαν ως κεραυνός εν αιθρία. Ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του ’90, συμβαίνουν σημαντικοί μετασχηματισμοί στο κατασκευαστικό και κτηματομεσιτικό κεφάλαιο, σε άμεση συνάρτηση με την αθρόα εισροή πόρων για έργα υποδομής από τα ευρωπαϊκά ταμεία και για την προετοιμασία των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004. Πάνω σε ένα νεοφιλελεύθερο πρότυπο ανάπτυξης, το κράτος αναλαμβάνει πρωτοβουλίες για να διευκολύνει την εκμετάλλευση της γης από το μεγάλο κεφάλαιο, π.χ. με αλλαγές στο φορολογικό σύστημα, με δημιουργία νέων μορφών συνεργασίας μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα στην ανάπτυξη ακινήτων και στην κατασκευή υποδομών, καθώς και με αναδιαμόρφωση του πλαισίου για τις κατασκευαστικές εταιρείες. Για την κατοχύρωση μάλιστα των επενδύσεων σε γη και οικοδομή προωθούνται κατεπείγουσες ή κατά παρέκκλιση διαδικασίες που παρακάμπτουν ή ακυρώνουν το υφιστάμενο πλαίσιο σχεδιασμού.

Με το ξέσπασμα της κρίσης το 2010 οι διαδικασίες αυτές όχι μόνο διευρύνονται αλλά και επιταχύνονται. Η ρητορική παραμένει η ίδια: πρέπει να ξεπεραστεί η «γραφειοκρατία» και η «διαφθορά» και ταυτόχρονα πρέπει να ενισχυθεί η «ανταγωνιστικότητα» και η «επιχειρηματικότητα». Μόνο που τώρα όλα αυτά αρθρώνονται γύρω από την «αποπληρωμή του χρέους» και την επαγγελία της «ανάπτυξης» και της δημιουργίας θέσεων εργασίας που προβάλλονται ως ύψιστοι εθνικοί στόχοι, δικαιολογούν κάθε είδους θεσμική αναπροσαρμογή και επιτρέπουν την άμεση παρέμβαση της τρόικας και των εγχώριων και διεθνών οικονομικών συμφερόντων στο σύστημα ρύθμισης του χώρου.

Μέσα σε αυτό το πλαίσιο, τους τελευταίους μήνες έχει αλλάξει ριζικά το τοπίο χωρικής πολιτικής, με ένα πλήθος νόμων και διατάξεων που, με αμιγώς οικονομικά κριτήρια, θέτουν νέα δεδομένα για την ανάπτυξη της δημόσιας περιουσίας (ν. 3986/2011 με τη πρόσφατη τροποποίησή του, ν. 4062/2012), τις στρατηγικές επενδύσεις (ν. 3894/2010, ν. 3982/2011, ν. 4072/2012), τις διαδικασίες και τους όρους δόμησης (ν. 4067/2012, ν. 4030/2011), την περιβαλλοντική προστασία (π.χ. ν. 3818/2010, ν. 3937/2011 κ.ά.), την αυθαίρετη δόμηση (ν. 3843/2010, ν. 4014/2011) και την ατομική ιδιοκτησία (ν. 4021/2011 κλπ). Έχει σημειωθεί -και συνεχίζεται με αμείωτη ένταση- ένας καταιγισμός από νέες ρυθμίσεις για το χώρο με τη μορφή νομοσχεδίων και αλλεπάλληλων τροπολογιών, χωρίς καμία σε βάθος τεκμηρίωση της αναγκαιότητάς τους και χωρίς καμία ουσιαστική διαβούλευση. Πρόκειται για μία διαδικασία που χαρακτηρίζεται από σοβαρές παλινωδίες και αντιφάσεις, από πληθώρα φωτογραφικών διατάξεων (π.χ. ο ν. 4042/2012), από απουσία αναπτυξιακής στρατηγικής, αλλά κυρίως από έλλειμμα κοινωνικού ελέγχου και δημοκρατικότητας.

Λιγότερο κράτος, νέες δομές λήψης αποφάσεων και μεγάλες επενδύσεις

Κεντρικό στοιχείο των εξελίξεων που διαδραματίζονται είναι η συστηματική απομείωση του ρόλου του κράτους στις διαδικασίες ρύθμισης και ελέγχου της παραγωγής του χώρου. Αναδεικνύονται νέες δομές λήψης αποφάσεων, εντός αλλά κυρίως εκτός κρατικού μηχανισμού όπως το παντοδύναμο ΤΑΙΠΕΔ, η «Επενδύστε στην Ελλάδα Α.Ε.» (Invest in Greece S.A.), η ΕΛΛΗΝΙΚΟ Α.Ε. και η «Παράκτιο Αττικό Μέτωπο Α.Ε.» Οι νέες γενικές γραμματείες, τα τμήματα και οι επιτροπές, καθώς και οι νέες ανώνυμες εταιρείες εμφανίζουν συχνά αλληλοεπικάλυψη στις αρμοδιότητες και στους ρόλους που αφενός συνδέεται με την έλλειψη κεντρικής στρατηγικής και τον αυξημένο ανταγωνισμό στο εσωτερικό των οικονομικών και πολιτικών ελίτ και, αφετέρου, αναπαράγει τη θεσμική ασάφεια που με τόσο ζήλο καταγγέλλεται από τους κυβερνώντες. Κυρίως όμως δημιουργούνται σοβαρά ερωτήματα για το πού και πώς λογοδοτούν οι νέες αυτές Α.Ε. και λοιπά μορφώματα και ποιός είναι τελικά ο ρόλος του κράτους στις διαδικασίες χωρικής ανάπτυξης.

Βασικός προσανατολισμός συνολικά των προωθούμενων μεταρρυθμίσεων είναι η διαμόρφωση ενός ελκυστικού περιβάλλοντος για μεγάλης κλίμακας επενδύσεις, εξασφαλίζοντας ευνοϊκούς όρους για την ανάπτυξη της γης, ταχύτητα στις αδειοδοτικές διαδικασίες και ασφάλεια στις επενδύσεις. Η ευελιξία που προσφέρεται στους επενδυτές για την «αξιοποίηση» της δημόσιας περιουσίας και τις στρατηγικές επενδύσεις -δύο τομείς που βρίσκονται στο επίκεντρο της μνημονιακής πολιτικής- κατοχυρώνεται με την εισαγωγή δύο νέων εργαλείων: των Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Δημόσιων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ) και των Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ). Τα εργαλεία αυτά κατισχύουν όλων των επιπέδων θεσμοθετημένου σχεδιασμού, πρακτικά ακυρώνοντάς τον. Με αυτή την έννοια, εργαλεία τύπου ΕΣΧΑΔΑ και ΕΣΧΑΣΕ και όχι μόνο, στοχεύουν στην υπερεκμετάλλευση της γης και στην αναδιανομή της ιδιοκτησίας με συγκέντρωσή της σε λιγότερα χέρια, μέσα από διεθνή κυκλώματα κατασκευαστών, κτηματομεσιτών και τραπεζών.

Κι ενώ οι ως άνω «ευελιξίες» μοιάζουν αρκετές για να ξεπεράσουν, προς όφελος των επενδύσεων, ‘εμπόδια και σκοπέλους’ που θέτουν προϋφιστάμενες ρυθμίσεις κάθε επιπέδου, επιχειρείται ως επιστέγασμα και αυτή καθαυτή η μεταρρύθμιση του συστήματος σχεδιασμού στο σύνολό του, κυρίως κατά την πληρότητα, κανονιστικότητα και δεσμευτικότητά του, όσο περιορισμένη και αν έχει εν τέλει υπάρξει. Γιατί, στην πράξη, αντί ενός αποτελεσματικού πλαισίου σχεδιασμού και ρύθμισης του χώρου επικράτησε η ευκαιριακή εφαρμογή ρυθμίσεων που κυρίως αφορούσαν ποσοτικά τη δόμηση, αρκετά λιγότερο τις χρήσεις και τις χωροθετήσεις τους και, ακόμα λιγότερο, την περιβαλλοντική προστασία.

«Προβλήματα» και προβλήματα του χωρικού σχεδιασμού

Αν η προτεινόμενη αναθεώρηση που παρασκευάστηκε σε συνεργαζόμενα με το ΥΠΕΚΑ ‘επιστημονικά εργαστήρια’, κατατέθηκε υπό μορφή τετρασέλιδου σημειώματος στόχων σε «δημόσια διαβούλευση» με περίεργα επιλεγμένους φορείς για 20 μόνο μέρες. Η λίστα των φορέων, η χρονική διάρκεια και η πληροφορία επί της οποίας αναμένονταν οι παρατηρήσεις, ήταν όλα ασφαλώς αφαιρετικά και αφηρημένα. Εντούτοις, περιλαμβάνεται σ’ αυτήν την τεχνηέντως ελλιπή πληροφόρηση μια -επιστημονικά και τυπικά αναγκαία- παράγραφος που κατονομάζει τα «προβλήματα» στα οποία καλείται να απαντήσει η προτεινόμενη μεταρρύθμιση. Και εκεί κατονομάζονται ως «προβλήματα» η πολυνομία, οι ασάφειες, οι συγκρούσεις των ρυθμίσεων, ο ελλιπής συντονισμός μεταξύ των επιπέδων και εργαλείων σχεδιασμού, καθώς και οι καθυστερήσεις στην κατάρτιση, έγκριση, αναθεώρηση ή επικαιροποίηση, που «αποθαρρύνουν ή και ματαιώνουν την υγιή επιχειρηματικότητα». Τέλος, ως πρόβλημα κατακεραυνώνεται ασφαλώς και η «ακαμψία» των χωρικών ρυθμίσεων.

Στην πράξη ωστόσο, στην όποια σημερινή πολυνομία αντιπαρατίθεται πλέον ένα όλο και πιο πολυδαίδαλο σώμα νόμων και αντισυνταγματικά ενταγμένων τροπολογιών τους σε άσχετα νομοθετήματα (όπως π.χ. αυτά που αναφέρθηκαν παραπάνω) που επικαθορίζουν τα του χώρου και ο κατάλογος αναμένεται να μακρύνει προσεχώς και περαιτέρω.

Η συμβατότητα των επιπέδων μεταξύ τους και η υπαγωγή του κατώτερου στο ανώτερο είναι όντως αυτονόητες επιστημονικές επιταγές. Και η τυχόν έλλειψη αυτής της συμβατότητας, τα χωρικά πρωθύστερα ή «τετελεσμένα», καθώς και οι μεγάλες χρονικές καθυστερήσεις ως προς την τελική έγκριση και εφαρμογή των σχεδιασμών είναι προβλήματα που σχετίζονται όχι τόσο με εγγενείς αδράνειες των διαδικασιών, όσο με αυτή καθαυτή τη διαδικασία διαιτησίας ή διελκυστίνδας ανάμεσα σε αντικρουόμενα συμφέροντα που δύνανται να μπλοκάρουν έως και να ακυρώσουν τον σχεδιασμό.

Όμως, η διαιτησία μεταξύ αντικρουόμενων συμφερόντων συνιστά ίσως τον υπαρξιακό πυρήνα του χωρικού σχεδιασμού, επομένως είναι πάντοτε ζητούμενο όσο δύσκολη κι αν αποδεικνύεται στην πράξη. Διευρυμένη διαβούλευση και κοινωνική συμμετοχή (από τα πάνω κι από τα κάτω) ήδη από το στάδιο της κατάρτισης μπορεί να αμβλύνει τις οξείες γωνίες αυτής της διαδικασίας και να εξασφαλίσει τη μέγιστη δυνατή διαφάνεια. Παράλληλα, η αναθεώρηση ή επικαιροποίηση εγκεκριμένων σχεδίων προβλέπεται προ πολλού και μπορεί να εξασφαλίσει τη συμβατότητα μεταξύ των επιπέδων σχεδιασμού. Το αν και γιατί αυτό δεν κατέστη δυνατόν κατά περίπτωση δεν προεξοφλείται πάντως μέσω της αναθεώρησης του συστήματος σχεδιασμού και αυτό είναι το μόνο σίγουρο. Δεν κομίζουμε γλαύκα εις Αθήνας αν θυμίσουμε ότι η στασιμότητα στην έγκριση, στις αναθεωρήσεις κλπ βόλεψε και βολεύει ποικιλοτρόπως ποικίλους ενδιαφερόμενους και εξασφάλισε κατά καιρούς ποικιλώνυμη εκλογική πελατεία σε ενεχόμενους αιρετούς κάθε βαθμίδας. Το πράγμα είναι αυταπόδεικτο αν αναλογιστεί κανείς και μόνο το γεγονός ότι στην μοναδική περίοδο κατά την οποία παρήχθη μαζικά έργο σχεδιασμού, κάθε επιπέδου και με συγκριτικά ικανοποιητική ταχύτητα ήταν στην αλήστου μνήμης, πλην εξαιρετικά σύντομη, «περίοδο Τρίτση», κατά την οποία όμως η σχετική πολιτική βούληση περίσσευε.

Απαντήσεις απορρύθμισης σε «προβλήματα» «ρύθμισης»

Στην προτεινόμενη μεταρρύθμιση του συστήματος χωρικού σχεδιασμού φαίνεται πως ως «ασάφεια» αναγνωρίζεται η κανονιστικότητα των υφιστάμενων επιπέδων. Γιατί πώς αλλιώς να εξηγήσει κανείς το ότι στην ασάφεια των κανονιστικού χαρακτήρα επιπέδων σχεδιασμού, απαντούν με πλαίσια «κατευθυντήριου χαρακτήρα»; Εκτός, αν μέσω αυτού του ‘φλουταρίσματος’ απλώς αίρονται οι καταραμένες «ακαμψίες», έστω θυσιάζοντας λίγη σαφήνεια παραπάνω.

Τα διαφημιστικά τρυκ της προτεινόμενης μεταρρύθμισης περιλαμβάνουν την επαγγελία μείωσης των επιπέδων από επτά σε πέντε (πράγμα καθόλου αυταπόδεικτο από τον συνημμένο πίνακα, μένει να δούμε το τελικό άθροισμα), την απομείωση των απαιτήσεων «συμμόρφωσης» της επένδυσης μόνο ως προς δύο επίπεδα κατευθυντήριου σχεδιασμού, και πάνω απ’ όλα, την ακόμα δραστικότερη απομείωση της δεσμευτικότητας του σχεδιασμού τόσο ως προς το περιεχόμενό του το οποίο υποβιβάζεται σε κατευθυντήριο (σε όλα τα επίπεδα πλην του ρυμοτομικού σχεδίου και του σχεδίου χρήσεων γης), όσο και ως προς τη θεσμική του κατοχύρωση η οποία υποβιβάζεται σε αρκετές περιπτώσεις σε απλή ΚΥΑ. Με τον τρόπο αυτό, αν ξεπερνιέται κάτι, αυτό είναι ίσως το μεγαλύτερο (και σίγουρα ακατονόμαστο) εμπόδιο και φόβητρο για τον κάθε ενδιαφερόμενο «επενδυτή», που είναι η δυναμική των προσφυγών και των τελικών αποφάσεων του ΣτΕ, η οποία τόσο έχει ταλαιπωρήσει και στο παρελθόν όπως πολύ καλά γνωρίζουμε. Ξεπερνιέται επίσης η περισσή δημοκρατία των κοινοβουλευτικών διαδικασιών, αφού οι ΚΥΑ δεν περνάνε από τέτοιο δημοκρατικό έλεγχο.

Είναι άλλο πράγμα να διερευνά κανείς το τυχόν «ξεπερασμένο» των θεσμοθετημένων επιπέδων σχεδιασμού και να επιδιώκει την επικαιροποίησή τους κι άλλο το να επαγγέλλεται σχεδιασμό χωρίς δεσμευτικό χαρακτήρα. Είναι υποκρισία να μιλά κανείς για σχεδιασμό που ακυρώνεται αυτόχρημα με «ρήτρες ευελιξίας» που νομιμοποιούν την απόκλιση από τις όποιες θεσμοθετημένες –έστω- κατευθύνσεις. Οι συνοδές προτεραιότητες είναι εξίσου αποκαλυπτικές: βελτίωση των όρων για την ιδιωτική πολεοδόμηση, μεταρρυθμίσεις που αφορούν τακτοποιήσεις ζητημάτων σχετικά με την εκτός σχεδίου δόμηση, τα αυθαίρετα, τους οικοδομικούς συνεταιρισμούς κ.ά.

Οι επιχειρούμενες «μεταρρυθμίσεις» στο σύνολό τους αντανακλούν τη διάθεση της κεντρικής διοίκησης αφενός να αποστεί της αρμοδιότητάς της να προγραμματίζει, να σχεδιάζει, να ελέγχει το χώρο υπέρ του κοινωνικού συνόλου μέσω της προσχηματικής μεταφοράς ‘μεταρρυθμισμένων’ επί το χαλαρότερο σχετικών αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ (τους οποίους, από την άλλη πόρτα, απογυμνώνει από προσωπικό και πόρους), αφετέρου να θεσμοθετήσει διαδικασίες και πλαίσια κατ’ όνομα μόνο σχεδιασμού, ad hoc για τις ανάγκες του εκάστοτε ενδιαφερόμενου επενδυτή ή λομπίστα. Η θεσμική και ουσιαστική αποδυνάμωση του χωρικού σχεδιασμού σε συνδυασμό με την μερική παραίτηση του κράτους από την ευθύνη του για τη ρύθμιση και υπεράσπιση του χώρου, θά’ λεγε κανείς ότι προσκρούει οριακά στον πυρήνα της συνταγματικής επιταγής του άρθρου 24 που τα κατονομάζει ρητά ως αρμοδιότητες και υποχρεώσεις του.

Χωρική δικαιοσύνη: έλλειμμα και αίτημα

Το σύνολο των επιχειρούμενων θεσμικών αλλαγών που σχετίζονται με το χώρο εντάσσονται πλέον ρητά σε ένα νεοφιλελεύθερο πλαίσιο απορρύθμισης και επιδιώκουν το δομικό μετασχηματισμό της ελληνικής κοινωνίας και των παραγωγικών σχέσεων, κάτι που ήδη βιώνουμε με δραματικό τρόπο. Με την επιχειρούμενη μεταρρύθμιση, πέραν του ότι περιορίζεται ο σχεδιασμός σε επίπεδο κατευθύνσεων, μοιάζει όχι μόνο να μην αντιμετωπίζεται αλλά να διευκολύνεται η λειτουργία του στα καθ’ ημάς ως εκ των υστέρων νομιμοποιητή επιμέρους και ασυσχέτιστων πολιτικών ή προειλημμένων αποφάσεων βάσει «συμφωνιών» που κατά τεκμήριο ευνοούν εγχώριες και διεθνείς, παραδοσιακές και νεοπαγείς ομάδες συμφερόντων.

Βασικότερη προτεραιότητα της επιχειρούμενης απορρύθμισης είναι ακριβώς η και σε θεσμικό επίπεδο αποδυνάμωση της εξ ορισμού φιλοσοφίας του χωρικού σχεδιασμού ως εγγυητή του «κοινού καλού» με αναφορά στις επιμέρους κοινωνικές δυνάμεις, τις παραγωγικές σχέσεις και την προστασία του περιβάλλοντος. Το ότι ο σχεδιασμός στην Ελλάδα εν πολλοίς απέτυχε να λειτουργήσει σ’ αυτή την κατεύθυνση, συνιστά το σημαντικότερο έλλειμμα. Γι’ αυτό, η υποστήριξη του σχεδιασμού με ενισχυμένες προτεραιότητες χωρικής και περιβαλλοντικής δικαιοσύνης συνιστά ίσως το πιο επίκαιρο αίτημα, ιδιαίτερα στη συγκυρία της κρίσης.